化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再次吹響攻堅(jiān)克難的號(hào)角。

28日，財(cái)政部預(yù)算司公布了全國(guó)地方政府債券發(fā)行情況及債務(wù)余額情況。截至6月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額377999億元，由于第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的2023年全國(guó)地方政府債務(wù)限額為421674.3億元，預(yù)期今年地方政府還有4萬(wàn)多億發(fā)債空間。

目前地方政府債務(wù)沒(méi)超出全國(guó)人大設(shè)定的限額，風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍之內(nèi)；不過(guò)，其敞口風(fēng)險(xiǎn)正在不斷袒露。這表現(xiàn)為：一方面還本付息邊際壓力增大。上半年地方政府還本付息的規(guī)模分別達(dá)16335億元和5935億元，其中6月當(dāng)月分別為5917億元和1376億元，反映地方政府存量債務(wù)的還本付息壓力越來(lái)越大。截至6月末地方政府債券平均利率為3.34%，意味著基于目前的平均利率水平，以377999億元的存量債務(wù)計(jì)算，今年地方政府需要支付的存量債務(wù)利息約為12625億元，相比6月地方政府債券平均發(fā)行利率2.8%，地方政府存量顯性債務(wù)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重。

(資料圖)

另一方面，地方政府借新還舊壓力較大，存量項(xiàng)目的生息能力有限。數(shù)據(jù)顯示，截至6月末全國(guó)發(fā)行再融資債券16328億元，其中一般債券10969億元、專項(xiàng)債券5359億元，占同期發(fā)行地方政府債券比重的約37.4%，6月當(dāng)月發(fā)行再融資債券3488億元，占同期發(fā)行地方政府債券的比重約42%，反映大量融資沒(méi)能變成新的市場(chǎng)信用，地方政府需通過(guò)債務(wù)置換以緩解償付壓力；同時(shí)由于此前部分再融資債券的一個(gè)功能是地方隱性債務(wù)入表，反映部分符合條件的地方隱性債務(wù)開(kāi)始顯性化，便于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控。

此外，當(dāng)前房地產(chǎn)繼續(xù)探底，日益明顯地警示各界，近年來(lái)對(duì)房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估不夠充分，如今這些問(wèn)題正在放大地方債務(wù)敞口風(fēng)險(xiǎn)。而且房地產(chǎn)行業(yè)如何著陸，將影響市場(chǎng)對(duì)地方政府顯性和隱性債務(wù)的接受程度，尤其是城投債等。

為此，當(dāng)務(wù)之急是要積極創(chuàng)造條件，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)軟著陸。

當(dāng)前要有效化解和緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮將部分符合條件的地方政府隱性債務(wù)顯性化，真正基于市場(chǎng)邏輯和對(duì)應(yīng)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，對(duì)地方隱性債務(wù)分門別類、精準(zhǔn)確權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱，既避免過(guò)度攬責(zé)，導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)；又需防止過(guò)度卸責(zé)，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)扭曲配置。

如對(duì)地方政府做了或有允諾的，且具有公益屬性的項(xiàng)目，符合相關(guān)條件的，可通過(guò)再融資債券置換出來(lái)，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的入表，促使地方政府承擔(dān)起對(duì)應(yīng)的責(zé)任；對(duì)雖地方政府可能做過(guò)隱性擔(dān)保，但項(xiàng)目具有典型商業(yè)屬性，如城投公司等用于舊改、城中村改造“凈地”化業(yè)務(wù)等，屬于典型的企業(yè)債和公司債，對(duì)其可采取資產(chǎn)端與負(fù)債端雙向驅(qū)動(dòng)，通過(guò)債務(wù)重整和優(yōu)質(zhì)地方國(guó)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入等方式，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)緩釋。

同時(shí)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)緩釋的前提是要對(duì)地方政府財(cái)政做一個(gè)全面的健康體檢，以確定地方政府自身的風(fēng)險(xiǎn)可承載能力，及可能的風(fēng)險(xiǎn)敏感點(diǎn)。這就需要在地方層面試點(diǎn)統(tǒng)籌四張表：一般公共預(yù)算收支表、政府性基金預(yù)算收支、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支。

當(dāng)前不論是中央政府還是地方政府，廣義財(cái)政都由這四張表組成，且這些表在處理上都是單列，尚未作為一個(gè)整體來(lái)評(píng)估地方政府資產(chǎn)負(fù)債、風(fēng)險(xiǎn)可承載能力和債務(wù)償付能力。

將這些進(jìn)行整體的梳理和統(tǒng)計(jì)，才能真正了解地方政府真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)可承載能力和償付能力，真正將地方政府的風(fēng)險(xiǎn)敞口揭示出來(lái)，為接下來(lái)如何化解和緩釋地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方案提供基礎(chǔ)保障，提高債務(wù)緩釋的決策質(zhì)量，防止通過(guò)讓優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)承擔(dān)劣質(zhì)資產(chǎn)的償付責(zé)任，而使優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)被拖累。

當(dāng)然，這樣做的最終目標(biāo)是完善政府預(yù)算制度，構(gòu)建政府資產(chǎn)負(fù)債表，使地方政府在市場(chǎng)具有獨(dú)立商業(yè)人格，成為獨(dú)立市場(chǎng)信用主體，為其提供激勵(lì)約束兼容的透明化擔(dān)保機(jī)制，強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)地方政府的強(qiáng)約束，從而有助于激勵(lì)地方政府基于自身風(fēng)險(xiǎn)可承載能力進(jìn)行合理舉債。

總之首先是要把地方債務(wù)摸清楚，并逐步將部分符合條件的地方政府隱性債務(wù)顯性化，讓市場(chǎng)基于參與者各自的風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)可承載能力自發(fā)催生風(fēng)險(xiǎn)緩釋方案。

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