美國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略核心是軍事和外交兩大內(nèi)容，2021年3月白宮在《過(guò)渡階段國(guó)家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)方針》中提出了四項(xiàng)方針。第一，將在國(guó)家安全和外交領(lǐng)域開(kāi)辟新航程；第二，將謹(jǐn)慎使用武力，同時(shí)將把外交作為對(duì)外戰(zhàn)略的首選項(xiàng)；第三，借助貿(mào)易和國(guó)際經(jīng)濟(jì)策略服務(wù)于美國(guó)利益；第四，集中做好國(guó)內(nèi)事務(wù)。

拜登政府匆忙制訂安全戰(zhàn)略指導(dǎo)方針的意圖是強(qiáng)化持久優(yōu)勢(shì)，保持美國(guó)在與中國(guó)等國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中的可持續(xù)能力，而經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)是核心，財(cái)政能力是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的支柱和基礎(chǔ)。美國(guó)聯(lián)邦2022財(cái)年已于10月1日開(kāi)始，標(biāo)志著民主黨全球治理策略調(diào)整步伐正式啟動(dòng)。那么美國(guó)將如何通過(guò)調(diào)整財(cái)政預(yù)算提高其全球治理能力，美國(guó)今后十年內(nèi)的軍事與外交支出將發(fā)生什么變化，美國(guó)調(diào)整財(cái)政預(yù)算將會(huì)對(duì)軍事與外交產(chǎn)生什么影響？這些都是值得關(guān)注的大問(wèn)題。

拜登政府將財(cái)政支出作為穩(wěn)固美國(guó)霸權(quán)基礎(chǔ)的再投資

2021年5月拜登在新財(cái)年預(yù)算書(shū)中說(shuō)，把財(cái)政預(yù)算作為再投資的目的有三個(gè)，即戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情，拯救美國(guó)經(jīng)濟(jì)；重建美好國(guó)家，使美國(guó)更加強(qiáng)大；為塑造公平、有效和負(fù)責(zé)任政府提供基礎(chǔ)能力。而財(cái)政再投資也將內(nèi)化為美國(guó)的國(guó)家實(shí)力，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，提供更好的教育，消除氣候變暖，并維持強(qiáng)大國(guó)防。所以，美國(guó)必須通過(guò)財(cái)政支出，恢復(fù)強(qiáng)盛地位。然而，21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)發(fā)生巨變，財(cái)政征收能力急劇下降，加速著美全球治理能力的持續(xù)衰落，直接影響其全球戰(zhàn)略能力。

首先，美財(cái)富創(chuàng)造能力和財(cái)政征收能力都在急劇下降。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，美增長(zhǎng)周期可分為2001年9·11事件之前的十年、9·11事件到2007大衰退爆發(fā)、大衰退到新冠肺炎疫情暴發(fā)三個(gè)階段。總的來(lái)看在此三十年內(nèi)，美名義GDP曲線較為平緩，但稅收收入增長(zhǎng)極其緩慢，而支出增長(zhǎng)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于稅收收入增長(zhǎng)，其中聯(lián)邦公共債務(wù)在“大衰退”后急速提升是最顯著的趨勢(shì)。

1991~2001年，美國(guó)GDP增長(zhǎng)了40.33%，稅收收入增長(zhǎng)了47.01%；但自9·11事件到2020年，美國(guó)GDP翻了一番，聯(lián)邦稅收收入僅增長(zhǎng)60%，財(cái)政支出卻增加了351.64%，債務(wù)總額增加了466.26%。拜登政府2022年財(cái)政預(yù)算申請(qǐng)顯示，預(yù)計(jì)到2026年聯(lián)邦債務(wù)還將繼續(xù)加速增加，財(cái)政收入增速更加緩慢，財(cái)政支出也將出現(xiàn)萎縮。美國(guó)財(cái)政增長(zhǎng)和收支格局的變化，打破了舊增長(zhǎng)格局平衡，這種基礎(chǔ)因素與新冠肺炎疫情長(zhǎng)期化因素相結(jié)合，正在逐步顛覆美國(guó)的國(guó)際治理能力。

其次，美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制的健康自愈能力在逐漸喪失。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，美經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)經(jīng)歷了大衰退和疫情經(jīng)濟(jì)衰退。其中，美國(guó)經(jīng)濟(jì)在大衰退后倒退了五年左右時(shí)間，隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，美國(guó)在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)支出急劇增加，債務(wù)急劇攀升，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)畸形繁榮，經(jīng)濟(jì)持續(xù)緩慢增長(zhǎng)8年之久。2020年疫情暴發(fā)以來(lái)，美再次爆發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退，此次衰退雖短暫，然而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力利用率直到2021年8月份才恢復(fù)到76.4%的疫情前水平，但仍延續(xù)著長(zhǎng)期頹勢(shì)；疫情還造成了900萬(wàn)勞動(dòng)人口永久性退出就業(yè)市場(chǎng)；重創(chuàng)了醫(yī)保體系，加重失業(yè)保障體系壓力和養(yǎng)老保障體系壓力。疫情對(duì)美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政潛在的長(zhǎng)期傷害日益顯現(xiàn)，因此拜登上臺(tái)后即急忙出臺(tái)臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略，加快了包括經(jīng)濟(jì)安全在內(nèi)的戰(zhàn)略調(diào)整。

再次，美外交與軍事預(yù)算兩大支出開(kāi)始發(fā)生趨勢(shì)性逆轉(zhuǎn)。聯(lián)邦財(cái)政支出由相機(jī)支出和強(qiáng)制支出兩類賬戶構(gòu)成，其中國(guó)防支出和外交支出均屬相機(jī)支出，每年根據(jù)全球治理需求而定。從國(guó)防支出和外交支出及其比重的演變大致可看出美國(guó)處理國(guó)際事務(wù)的戰(zhàn)略思維變化。

美在中期內(nèi)有可能更多運(yùn)用外交手段處理國(guó)際事務(wù)。在1991年冷戰(zhàn)結(jié)束當(dāng)年，美外交支出與國(guó)防支出之比為6.42%，2001年發(fā)生9·11恐怖襲擊事件當(dāng)年，該比值增加到7.29%，延續(xù)著冷戰(zhàn)結(jié)束后上升大趨勢(shì)。但是2002年卻跌到6.97%，國(guó)防支出大增顯示美國(guó)開(kāi)始訴諸軍事實(shí)力解決外部安全問(wèn)題，這就是兩場(chǎng)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)和在利比亞、敘利亞的軍事行動(dòng)。

從2018~2020年，美外交支出與國(guó)防支出之比均值保持在7.82%左右，但2021年該比值陡增至8.46%，預(yù)計(jì)到2024年還將升至8.97%，比9·11事件次年以來(lái)的均值凈增2個(gè)百分點(diǎn)，并將在2022~2026年穩(wěn)定在8.57%左右。外交投入比重大大上升透露出拜登政府對(duì)外軍事、外交兩手即將出現(xiàn)交替，起碼在其任期內(nèi)將維持這種趨勢(shì)。正如《過(guò)渡階段國(guó)家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)方針》所言，“我們將在國(guó)防和負(fù)責(zé)任地使用軍隊(duì)方面做出明智而有約束的選擇，同時(shí)把外交提升為我們的首選工具”。

拜登政府將通過(guò)調(diào)整相機(jī)支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)穩(wěn)固霸權(quán)

2022財(cái)年財(cái)政預(yù)算的重點(diǎn)是應(yīng)對(duì)新冠疫情、氣候變化以及所謂“中國(guó)威脅”，強(qiáng)化外交投資，恢復(fù)美外交機(jī)構(gòu)的活力和士氣，重建盟國(guó)關(guān)系，保證美國(guó)再次成為世界領(lǐng)袖。2022財(cái)年相機(jī)支出政策已不再執(zhí)行十年來(lái)的上限政策，總規(guī)模將提高到1.52萬(wàn)億美元，同比增加8.6%，并逐年遞增。除移民改革外，相機(jī)支出將主要投入外交、盟友、退伍軍人等三大政策領(lǐng)域，以保證用于處理國(guó)際事務(wù)的預(yù)算支出有更大靈活性。

第一，提高支出水平穩(wěn)固所謂“國(guó)際領(lǐng)袖”地位。外交支出將更多支持駐外使團(tuán)活動(dòng)，支持聯(lián)合國(guó)等國(guó)際機(jī)構(gòu)；援助他國(guó)戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情，擴(kuò)大在全球衛(wèi)生安全活動(dòng)；成立衛(wèi)生安全融資機(jī)制，為應(yīng)對(duì)疫情再次暴發(fā)做準(zhǔn)備；向國(guó)際氣候項(xiàng)目提供資金，恢復(fù)美全球領(lǐng)導(dǎo)地位。

第二，支持軍事、外交雙管齊下應(yīng)對(duì)所謂中俄“威脅”。透過(guò)太平洋威懾計(jì)劃聯(lián)合印太、北約盟友確保戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，還要“捍衛(wèi)民主、自由和法治”，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全。

第三，大幅提高退伍軍人福利保障，為美軍走上未來(lái)戰(zhàn)場(chǎng)吃定心丸。撥款975億美元改善退伍軍人婦女健康、心理健康，強(qiáng)化預(yù)防自殺和退伍軍人無(wú)家可歸計(jì)劃；為退伍軍人創(chuàng)傷性腦損傷、毒物暴露醫(yī)療投入巨資；確保美退伍軍人家庭福利水平維持全球最高水平。

第四，透過(guò)國(guó)防預(yù)算推動(dòng)美全球軍事運(yùn)用能力轉(zhuǎn)型。五角大樓將根據(jù)寬口徑認(rèn)定威脅、明智選擇支出項(xiàng)目、精打細(xì)算投資國(guó)防等三項(xiàng)原則，確定軍事支出。

新財(cái)年美國(guó)防部預(yù)算有三個(gè)主要特點(diǎn)：

一是，加大國(guó)防支出以支持軍事優(yōu)先事項(xiàng)。2022財(cái)年國(guó)防預(yù)算撥款7529億美元，其中軍事?lián)芸?150億美元，主要用于結(jié)束“永遠(yuǎn)戰(zhàn)爭(zhēng)”、投資前沿能力建設(shè)、強(qiáng)化與盟國(guó)關(guān)系三方面。

二是，提高基礎(chǔ)軍事預(yù)算規(guī)模，將戰(zhàn)爭(zhēng)預(yù)算（OCO）納入其中。國(guó)防總預(yù)算增加1.6%，加強(qiáng)海、空力量開(kāi)展對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。但是，未來(lái)五角大樓占全部聯(lián)邦機(jī)構(gòu)預(yù)算撥款之比，將從2001~2020年17.22%的均值，下降到2021~2026年的11.65%，收縮格局明顯。這一趨勢(shì)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)慢增長(zhǎng)格局與財(cái)政困境的必然結(jié)果，正如《司馬法·仁本第一》所言：“故國(guó)雖大，好戰(zhàn)必亡”。2021年8月美軍從阿富汗撤軍是其軍事能力收縮的明顯標(biāo)志。

三是，強(qiáng)化軍備和國(guó)防動(dòng)員潛力建設(shè)。2022財(cái)年國(guó)防預(yù)算將注重提升美軍戰(zhàn)爭(zhēng)潛力建設(shè)，總投入1221億美元，占國(guó)防部年度總預(yù)算的17.8%，規(guī)模巨大。其中美國(guó)陸軍、海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)、空軍、特種作戰(zhàn)四大軍種分別投入278億美元（22.76%）、485億美元（39.72%）、365億美元（29.89%）、94億美元，同時(shí)把軍人控制在214.6萬(wàn)人。預(yù)算結(jié)構(gòu)的調(diào)整有助于增強(qiáng)美軍的戰(zhàn)斗力后勁，并有利于國(guó)防研發(fā)和武器工業(yè)發(fā)展。

由此可見(jiàn)，由于舊的地緣政治格局發(fā)生動(dòng)搖，美國(guó)對(duì)外軍事意愿在暫時(shí)性相對(duì)收縮，外交能力將加強(qiáng)。美將加快全球戰(zhàn)略重心東移，通過(guò)外交和向盟國(guó)提供安全承諾、軍售和軍事援助等手段威脅中俄等；在中長(zhǎng)期內(nèi)，美將不得不更多利用外交手段擴(kuò)大折中空間。美國(guó)長(zhǎng)期財(cái)政能力下降和規(guī)模結(jié)構(gòu)變化將是長(zhǎng)期現(xiàn)象，必將引起全球治理新變化。

中國(guó)既要積極參與全球治理也要加大保護(hù)全球利益

新中國(guó)成立70余年來(lái)，國(guó)家利益遍布全球各個(gè)角落，2020年，對(duì)外全行業(yè)直接投資1329.4億美元，對(duì)外承包工程完成營(yíng)業(yè)1559.4億美元，新簽合同額2555.4億美元的八成集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；完成營(yíng)業(yè)額1559.4億美元；中企宣布的海外并購(gòu)總額464.1億美元?？梢?jiàn)中國(guó)對(duì)外投資合作大國(guó)地位持續(xù)鞏固，在推動(dòng)構(gòu)建開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了積極作用。但是新冠肺炎疫情暴發(fā)后，2020年中企宣布退出的海外投資項(xiàng)目金額達(dá)493.3億美元，首次超過(guò)宣布的全年并購(gòu)總額，較2019年多了124%；對(duì)外承包工程完成營(yíng)業(yè)額同比下降接近一成，穩(wěn)定對(duì)外投資對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)意義重大。

我國(guó)應(yīng)通過(guò)適度提升對(duì)外事務(wù)支出規(guī)模、優(yōu)化預(yù)算占比為全球治理提供中國(guó)方案。作為全球有影響力的大國(guó)，中國(guó)還將承擔(dān)越來(lái)越多的國(guó)際義務(wù)，向國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品，這是國(guó)家實(shí)力提升后的必然之舉，也是建設(shè)人類命運(yùn)共同體的根本要求。當(dāng)前可以財(cái)政預(yù)算為主要工具，以預(yù)算規(guī)模、結(jié)構(gòu)、投向?yàn)榭刂谱兞?，在政府各部門(mén)增加或擴(kuò)充面向全球治理的國(guó)際事務(wù)部門(mén)承擔(dān)新產(chǎn)生的全球職能，對(duì)于參與全球治理、維護(hù)改革開(kāi)放成果都具有十分重要的意義。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院首席專家、副院長(zhǎng)，本文是教育部高校國(guó)別和區(qū)域研究2021年度課題中間成果之一）

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